【资料图】

作为承载区域经济产业发展战略的特殊空间，园区在原有行政区域的基础上，重塑了园区管理机构、地方政府及园区城投等各方的权利划分和职能配置关系。本篇从园区管理模式入手，介绍三类主要管理模式及其权责分配，以及在最常见的管委会模式下，园区、地方政府和城投三者的关系，最后建议关注管委会模式下园区城投相较普通城投的特殊性。

园区管理模式主要有管委会模式、区政合一和企业管理型三类。管委会由上级政府在园区内专门设立，作为所在地党委、政府的派出机构，对园区行使上级政府授予的经济和社会管理权限，管委会通常设置城投公司承担开发建设、协助招商引资等，是目前园区最常用的管理模式。随着园区发展到一定阶段，为了寻求更大的发展空间，部分园区与行政区进行合并，管委会和行政区政府进行合并，通常实施“两块牌子、一套人马”，比如杭州高新区与滨江区，青岛经开区与黄岛区，这种模式下园区城投与普通城投差异较小。企业管理型是指由开发公司作为园区的管理主体，根据政府授权承担经济管理事务，也被成为“蛇口模式”，企业管理型园区也可能设置管委会，但通常管委会和地方政府退居二线，仍以开发公司为主导。

目前该模式应用较少，典型的例如上海紫竹高新区、漕河泾开发区。

管委会模式是目前最常见的园区管理，管委会模式的优点是配置高，独立性强，精简高效：1）园区管委会书记的职务级别，在一定程度上能够反映园区的行政资源配置。管委会领导往往实行“高配”，即园区一把手通常比上级政府低半级，保障园区统筹政府资源的能力。国家级经开区、国家级高新区和国家级新区基本符合以上规律。2）管委会高度授权，实行“充分授权、封闭运作”的管理模式，拥有同级人民政府的审批权限，具有较高的独立性和自主性。3）管委会机构设置和人员编制高度精简，职能部门合署办公，行政资源集中，运行机制灵活，便于集中力量发展经济。

管委会在我国的行政机构序列中定性不明，制约园区的长期发展。我国法律并未对园区管委会的法律地位做统一规定，园区管委会也不在我国的行政机构序列中。随着园区规模的扩张，园区将承担更多社会管理职能，而管委会法律地位的缺失，可能导致职责权限模糊、监管混乱等问题，制约园区的长期发展。

管委会模式下，园区管委会、园区城投和地方政府作为主要的园区建设与管理主体，三者的关系是：人事任命上，园区城投、管委会和地方政府间的人员流动较为常见。管委会人事任命方面，管委会领导由上级政府任命，下级干部实行聘任制；园区城投任命方面，部分园区存在管委会领导在园区城投兼职的情况。资金往来上，管委会与园区城投的关系，与行政区政府与普通城投的关系相似。园区城投通常在资产划转、资金注入、财政补贴等方面得到管委会和地方政府的支持。此外，是否为唯一城投将影响园区的资源倾斜力度。相对来说，区域内城投数量越少，获得政府支持的能力较强。我们统计的在519 个有发债主体的园区中，共有404 家园区只有1 家发债城投。

由于园区在制度安排上的特殊性，建议关注园区城投相比普通城投的以下特点。1）园区具有的强经济属性，导致园区城投的经营性业务相较普通城投更为丰富，承担的功能更为多元。2）部分园区城投从事产业投资，重点投资园区内企业，以帮助园区招商引资，存在较大风险。3）管委会身份的模糊导致城投信仰的弱化。

风险提示：统计口径存在误差。